严婷婷 李 佼 刘定湘
政府投资基金是创新财政资金使用方式、支持产业发展和科技创新的重要政策工具。党的二十届三中全会提出，鼓励和规范发展天使投资、风险投资、私募股权投资，更好发挥政府投资基金作用，发展耐心资本。《国务院办公厅关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（国办发〔2025〕1号，以下简称《指导意见》）明确要求，构建更加科学高效的政府投资基金管理体系，促进政府投资基金高质量发展。推动水利领域运用政府投资基金，对于充分发挥政府投资的放大效应，吸引带动更多社会资本，“两手发力”推动水利高质量发展，具有重要意义。
一、政府投资基金的概念和内涵
对于运用一定比例政府资金发起设立的私募股权投资基金，业界存在“政府投资基金”“政府出资产业投资基金”“政府引导基金”等多种名称，在各类政策文件、理论研究和实践操作中有不同程度的应用?！吨傅家饧范哉饫嗷鸬拿坪透拍罱辛送骋唤缍?，将其明确为：“政府投资基金是各级政府通过预算安排，单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导各类社会资本支持相关产业和领域发展及创新创业的投资基金” 。
按照投资方向，政府投资基金主要分为产业投资类基金和创业投资类基金。根据《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（发改财金规〔2016〕2800号），其支持领域可进一步细分为非基本公共服务领域、基础设施领域、住房保障领域、生态环境领域、区域发展领域、战略性新兴产业和先进制造业领域以及创业创新领域等。
政府投资基金是产业、财政、金融等多种政策联合创新的结果。从产业的视角，政府投资基金的政策目标和功能定位是支持现代化产业体系建设，加快培育发展新质生产力。从财政的视角，政府投资基金是通过引导社会资本参与，放大资金倍数，实现财政支持产业发展方式的创新。从金融的视角，政府投资基金具备私募股权投资基金的一般属性，有规范化的运作流程。总体来说，政府投资基金是在政府引导、财政支持下，金融服务实体经济的有效途径。
二、政府投资基金的发展历程
我国政府投资基金已有20余年发展历史，中央及地方发起设立政府投资基金千余只，累计规模数万亿元，其发展历程大致可以划分为以下几个阶段。
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20世纪末，受国外创业投资及中小企业发展经验启发，我国尝试设立政府投资基金，并出台相关鼓励政策。在这一阶段，我国股权投资行业制度初步建立，政府投资基金监管权限也于2013年首次明确。随着国家集成电路基金等国家级政府投资基金的落地，各地也开展积极探索，成立了不同形式、不同政策目标的政府投资基金，每年基金成立数量从个位数逐步增长到70余只。
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2014年以后，在国家金融环境较为宽松、资本市场发展态势良好、盘活财政存量资金、引领新兴产业发展等多重政策背景下，政府投资基金进入快速发展期。财政部、国家发展改革委相继出台的《政府投资基金暂行管理办法》《政府出资产业投资基金管理暂行办法》，成为我国政府投资基金发展的指导性文件和监管基础。据统计，这一阶段政府投资基金年均成立约400只，其中2016年迎来发展高峰，当年成立基金547只、目标规模3.65万亿。
（三）规范发展期（2018—2021年）
经过近20年的发展，随着前期被规模扩张掩盖的募资难、投资难、运行效率不高的问题逐步暴露，政府投资基金进入“调整期”。这一阶段，以中国人民银行等四部门联合出台的“资管新规”作为标志性政策，严格规范了金融机构资产管理业务，统一了私募基金监管标准。国家发展改革委和财政部也相继颁布了政府投资基金绩效评价规则，提出推进基金布局适度集中化。同时，设立相关豁免政策，一定程度上畅通了金融资本出资符合条件的政府投资基金的渠道。2018—2021年间，每年新设政府投资基金数量回落到100余只左右，其中2018年新设基金目标规模自2008年以来首次下降，为2980亿元，同比下降46.4%。
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2022年，伴随着“资管新规”结束过渡期，我国政府投资基金步入了新阶段。2023年，《私募投资基金监督管理条例》颁布实施，从法治层面规范了行业发展，促进私募基金更好地服务实体经济和创业创新。国家金融监管总局出台多项监管政策，壮大耐心资本，破除了与政府投资基金适配性较高的长期性保险资金等参与投资的制度障碍。2025年，《指导意见》的出台对政府投资金提出了高质量发展的要求，进一步规范了其设立和运作，具有里程碑意义。各级政府对于新设基金更为谨慎、理性，对优化基金管理方式也展开了更多探索，近年政府投资基金年成立数量维持在100余只?？梢栽ぜ?，未来一段时期，各地将更加规范化、体系化发展政府投资基金，推动其在服务国家战略、促进产业升级和创新创业等方面发挥实效。
三、政府投资基金的设立和运作要点
基于政府投资基金的功能和属性，在基金的设立和运作过程中要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合。
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政府投资基金是政府实现特定发展目标的政策工具，在基金的设立阶段，政府要发挥主要作用，把握好基金的引导性、合理性和长期性。
一是突出基金的引导性。我国政府投资基金设立的初衷是为了以政府投资有效带动社会投资，扶持重点产业发展，而不是以招商引资为目的。要围绕建设现代化产业体系和培育发展新质生产力，针对市场不能充分发挥作用的薄弱环节，通过设立和运用政府投资基金，使这些领域的发展潜力和获利能力更易被市场识别，同时以政府信用作为背书降低投资风险，增强社会资本跟进投资的意愿，从而弥补市场失灵，有效引导社会资本投向重点领域。
二是加强基金布局的合理性。我国政府投资基金的发展已有20多年历程，目前已进入高质量发展阶段。各级政府在新设基金时要更加谨慎，对其必要性和可行性进行充分评估论证，落实分级管理要求，严格履行审批程序，避免盲目跟风设立基金。省级政府要对当地基金进行统筹管理，根据相关规划和当地财政、产业、债务等情况，因地制宜确定基金定位，加强对下级政府设立基金的指导，避免投资领域“同质化”，防止重复投资和无序竞争。
三是注重基金运作的长期性。政府投资基金作为长期资本、耐心资本，具有跨周期和逆周期调节作用。在基金设立阶段，要放眼长远，结合基金扶持产业的发展规律，确定与之相适应的存续期。积极对接各类耐心资本，争取全国社会保障基金、保险资金等出资，保障基金的稳定性。在需要长期布局的领域，可采取接续投资方式，确保投资延续性。健全基金绩效管理机制，考虑基金在短时间内较难充分发挥政策效果的特点，改变以单个项目或单一年度盈亏作为依据的考核方式，设置长期性绩效目标，建立全链条、全生命周期的考核评价体系。
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政府投资基金要按照市场化、法治化、专业化原则规范运作，包括募资、投资、管理和退出等各个环节。
在募资方面，政府投资基金母基金组建时，可以吸引社会资本按比例出资，也可以由政府全额出资。政府出资方式主要包括通过预算直接出资、安排资金并委托国有企业出资等。政府出资设立基金，应由财政部门结合基金设立情况和财政承受能力，合理确定出资规模、比例和时间安排，并将政府出资按规定纳入财政预算管理。
在投资方面，政府投资基金要围绕自身政策目标定位，建立科学规范的项目选择机制和投资决策机制，不与民争利?；鹂刹扇〔瓮痘蛑蓖断钅糠绞浇型蹲?。参投一般是指政府投资基金母基金与社会资本共同建立子基金进行投资，子基金中政府投资基金的比例一般不超过30%或40%，且不能成为第一大股东。子基金原则上以直投项目方式进行投资，要控制基金层级，防止多层嵌套影响政策目标实现。鼓励创业投资类基金采取母子基金方式。
在管理方面，政府投资基金要着眼于政府引导、市场化运作和专业化管理的有机统一。一方面，要充分发挥市场机制作用。根据基金公司制、有限合伙制等不同的组织形式，选取自我管理、委托管理等适宜的管理模式。充分发挥基金托管机构、基金管理人作用，通过建立健全绩效管理机制、容错机制、正向激励机制等鼓励其履职尽责。同时营造良好的市场环境，鼓励取消基金及管理人注册地限制，鼓励降低或取消返投比例等。另一方面，政府既不能缺位，也不能越位。政府要依法合规履行监管职责，其中，财政部门履行政府出资人职责，负责基金的预算、绩效、国有资产等管理；发展改革部门负责基金信用管理，并会同行业主管部门发挥布局规划和投向指导评价作用；证券监督管理机构按职责组织开展基金登记备案和相关监管工作。同时，政府要在理解和尊重基金发展规律和项目投资特点的前提下，通过监督投向、跟踪投资进度、委派观察员等方式，促进基金合规运作，而不以行政手段干预基金日常管理事务。
在退出方面，政府投资基金要建立健全基金退出管理制度?；鸸芾砣艘贫ㄍ顺龇桨福侠砣范ㄍ顺銎?，明确退出条件。政府和社会资本各方投资人在完成投资绩效和政策目标，或者基金进入退出期时，采取股权转让、股权回购、首次发行上市（IPO）、市场并购以及到期清算等方式退出。退出时，要在收益分配、损失分担等方面公平维护各方出资人利益，保护社会资本合法权益。同时，政府要研究制定基金退出政策指引，完善资本市场体系，探索简化优化项目退出、份额转让等业务流程，进一步畅通多层次、多渠道的退出机制。
